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Imagen: César Mejías

¿Por qué al Estado le cuesta tanto invertir de manera ágil y eficiente? Luego de trabajar algunos años en el aparato estatal, Joaquín Barañao pudo descubrir y entender los vicios y trabas que explican el fenómeno, y hoy nos los explica en 4 sencillos y entretenidos puntos.

Por Joaquín Barañao | 2017-11-15 | 10:16
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Tags | Estado, organización, burocracia, empresas, política, ideología, diseño
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Imagine que encontramos un jugoso yacimiento de petróleo bajo Plaza Italia. La explotación la puede asumir el Estado, o bien a un privado vía concesión. En ambos casos, las utilidades se repartirán entre los accionistas de las empresas. En el primer caso, los accionistas somos todos los chilenos. En el segundo, unos pocos privilegiados, chilenos o no.

¿Difiere el rendimiento laboral de quienes trabajan en el sector público del de sus pares del mundo privado? Si los salarios fueran muy distintos, el sector que paga mejor podría obtener ventajas al reclutar. Sin embargo, las remuneraciones son perfectamente comparables. Salvo para los casos extremos, claro, pero en términos estadísticos es muy poco representativo. Si bien un funcionario público nunca recaudará las cifras siderales de las que gozan algunos empresarios o profesionales del mundo financiero o minero, para la inmensa mayoría de los cargos, las remuneraciones son similares. En puestos medios, de hecho, son con frecuencia superiores en el mundo estatal. Más aún, los funcionarios de planta gozan de más estabilidad laboral, días administrativos y otros beneficios.

Dado que las condiciones son al menos equivalentes, para efectos del inventario de talento total aplica la ley de los grandes números: si bien hay notorias diferencias en rendimiento entre un individuo y otro, cuando se observa el conjunto, el promedio converge a valores similares. Es como la estatura. Si observa solo un tipo de cada bando, uno podría medir 1,90 y el otro 1,50, pero si coteja a los centenas de miles de empleados fiscales y a los millones de trabajadores privados, en ambos casos la estatura promedio será prácticamente idéntica a la media nacional.

Siendo así las cosas, no hay por donde perderse, ¿no? ¿No es mejor que las utilidades se repartan entre toda la sociedad que en un grupo reducido de inversionistas?

Swear Swear altos Maltby tenis tenis Maltby altos Swear Esta es la noción intuitiva. Antes de sentarse a analizarlo o de inspeccionar cifras, es la conclusión que arroja el sentido común. Es por esta conceptualización aparentemente obvia que vemos tantos carteles abogando por la nacionalización del cobre en las marchas estudiantiles. Es perfectamente comprensible. La lógica parece impecable.

Pero la intuición falla. Y no es por preconcepciones ideológicas, sino solo un listado de razones muy concretas y muy comprensibles. Lo invito a seguir leyendo libre de prejuicios. Son argumentos por completo prácticos. No lea con el objetivo predefinido de rebatirlos.

Trabajé en el Senado entre 2006 y 2010, y en el gobierno entre 2011 y 2014 (lo que, desde luego, revela mi domicilio político, que para este análisis es irrelevante). Cuando ingresé al sector público, la idea de repartir utilidades entre todos en vez de unos pocos me hacía cierto sentido. ¿No era una ceguera ideológica de mi sector el afirmar que las instituciones públicas son menos eficientes, una cantinela que se repite de generación en generación sin evidencia que la respalde? Después de vivir todo lo que viví, comprendí por qué no es así.

Las dificultades que enfrenta el Estado son de varios tipos:

1. Necesidad de velar por el buen uso de los recursos

Los procedimientos públicos deben diseñarse de manera de resguardar lo que es de todos, y esto nos fuerza a implementar una serie de mecanismos de control inimaginablemente engorrosos. Los abogados lo explican en los siguientes términos: en el mundo público solo se puede hacer lo que está permitido, y en el privado solo lo que no está prohibido.

Swear altos Swear Maltby Swear Maltby tenis tenis altos ¿Y esto cómo se manifiesta en el día a día? A continuación, algunos ejemplos.

a. Control ex ante: dado que es la plata de todos, las iniciativas de cierta envergadura deben ser aprobadas antes de su puesta en marcha por la Contraloría. Usted no se puede llegar a imaginar cuánto retrasa esto las cosas. Dan ganas de llorar. Me tocó tramitar un desarrollo de software, y fueron seis meses entre consultas, respuesta a las consultas, nueva ronda de consultas, nueva ronda de respuestas, revisión del supervisor, espera de la firma del contralor y un largo etcétera. Seis meses que una empresa privada jamás padece. Ellos se someten a auditorías externas y si se detectan irregularidades rodarán cabezas, pero no es un requisito previo que retrase la puesta en marcha.

b. Comprensible inflexibilidad en la aplicación normas: una vez que la Contraloría aprobó por fin las bases, pudimos llamar a licitación. Se presentaron cinco prestigiosas empresas internacionales, pero cuatro de ellas cometieron errores puramente formales. Un certificado que no correspondía, un documento de más antigüedad que la admitida, etc. De nuevo, dado que es la plata de todos, no está permitido ser comprensivo, levantar el teléfono e informar “adjuntaste el archivo equivocado, por favor hazlo de nuevo”, como lo haría cualquier empresario razonable, pues eso abriría la puerta a actos de corrupción. No hubo más opción que descalificarlos de plano. Tuvimos la posibilidad de conseguir un mejor negocio, pero los cerrojos instaurados para que nadie abuse del sistema nos impidieron operar del modo que, para cualquier persona honesta, no es más que el sentido común.

c. Comprensible inflexibilidad en los mecanismos de inversión: una vez más, dado que hablamos de la plata de todos, la inversión está repleta de cláusulas destinadas a evitar que los recursos vayan a parar a bolsillos deshonestos. Ejemplo real: la compra de una calculadora de escritorio de tres lucas requería de la firma del Subsecretario. En otro caso, impulsé la confección de una versión móvil del sitio web de extranjería. ¿Qué hubiese hecho en cualquier empresa? Llamar a ese amigo ducho y contratarlo directamente, o a su empresa, o a quienes él recomiende. El acuerdo se hubiese sellado esa mañana y cortado cintas en una quincena. En el Estado, eso no se puede. Y está bien que así sea, pero el precio que se paga por esa garantía de probidad es muy alto. Pude convocar solo a empresas de una lista de preinscritos (un sistema llamado “convenio marco”) pues de otro modo debía generar bases de licitación e iniciar un largo y tortuoso proceso. Solo el proceso de contratación tomó más de un mes y no tuve la opción de trabajar con personas cuya idoneidad conocía desde hace años. Las empresas de mayor tamaño cuentan también con mecanismos del tipo convenio marco, pero para montos elevados, y las autoridades pueden flexibilizar su aplicación si la urgencia invita. Un ministro o un subsecretario se arriesga a un sumario e incluso a una acusación constitucional si intenta algo parecido.

d. Embudo jerárquico: no se puede imaginar la cantidad de decisiones que finalmente dependen de la firma del jefe de la división jurídica y/o del subsecretario y/o del ministro y/o del mismísimo Presidente de la República. Siendo todos ellos personas muy ocupadas y con (literalmente) una ruma de documentos por firmar, es habitual que este requisito retrase en semanas el paso a la etapa siguiente. En el mundo privado las decisiones también escalan en el escalafón jerárquico en forma proporcional a su importancia, pero las diferencias son enormes. Primero, porque en el sector público esas firmas son exigencia legal incluso para asuntos puramente formales que jamás se rubricarían en el privado. ¿Sabía, por ejemplo, que el Presidente debe firmar de su puño y letra el ascenso de cada individuo de las fuerzas armadas y de orden? Imagine la envergadura del tapón que eso origina en toda la cadena. Segundo, porque en la esfera pública hay requisitos formales que se deben cumplir. Un gerente puede dar el visto bueno por teléfono, por whatsapp o por un mail que envía desde el celular mientras almuerza en el aeropuerto. No ocurre lo mismo con la firma del ministro o del subsecretario. Tercero, porque la autoridad pública corre riesgos mucho mayores, lo que exacerba el uso de este recurso a niveles que jamás se observan en el mundo privado. Una mala decisión en una compañía puede significar la pérdida de varios millones de pesos y la reprimenda de los superiores, o incluso el despido, pero ese mismo error en el sector público puede devenir en sumarios, acusaciones de malversación de fondos públicos y hasta cárcel.

e. Ciclos presupuestarios estrictamente anuales y “con memoria”: los momentos de mayor estrés de mi historia laboral ocurrieron en diciembre de 2012 y diciembre de 2013. ¿Por qué? Porque los presupuestos de los organismos públicos operan en lógica anual y lo que no se gastó se pierde. Desde luego, no se pierde a ojos de Hacienda, pues vuelve al gran tesoro público que administra Dirección de Presupuestos (DIPRES), pero sí desde el punto de vista de cada funcionario que administra una cartera específica con objetivos precisos. A medida que se acerca diciembre, uno planifica lo mejor que puede los flujos de caja del año siguiente, pero en el mundo real las ejecuciones se atrasan, los proveedores no respetan plazos y el encargado de proyecto renuncia para bucear en Bahamas. Y como no se puede pagar lo que no se ha entregado, la consecuencia trágica es que te sobrará presupuesto del año que corre, que retorna al redil de DIPRES, y no tendrás más remedio que pagar con el presupuesto del año siguiente, a costa de las otras iniciativas que habías planeado. Para empeorar las cosas, DIPRES interpreta la subejecución como una merma en la necesidad de recursos de esa repartición específica y es un precedente para disminuir la asignación en el ciclo siguiente, un destino que nadie quiere vivir. Estas son las razones por la cuales el último trimestre se disparan las compras de ambulancias y computadores: las autoridades saben que, si bien esa ambulancia puede no ser la máxima prioridad para su territorio, a ojos de su electorado es menos malo que devolver la plata a DIPRES y no realizar compra alguna. Peor todavía, cuanto más caras las adquisiciones, mejor, pues acercarse al 100% de ejecución presupuestaria es indicador de que “se hizo bien la pega”. Al final, lo que es de todos es de nadie. Por eso los autos compartidos entre hermanos nunca se lavan.

Por supuesto, las empresas privadas también operan con lógica anual y también preparan presupuestos para el año entrante, pero son infinitamente más flexibles para reordenarlos según comanden las circunstancias. Por eso no vemos a los privados quemándose las pestañas para renovar computadores antes que empiecen los fuegos artificiales.

f. El costo de la ley transparencia: la ley de transparencia fue un paso en la dirección correcta, de eso no hay duda. Pero el costo en personal que pagamos a diario para su concreción es significativo. En la subsecretaría en la que me tocó trabajar, contábamos con una abogado a dedicación casi exclusiva a responder solicitudes. Se podría sostener que es una inversión en la prestación de un servicio –la entrega expedita de información veraz- pero recuerde que es adicional a la redacción de memorias anuales, a las auditorías de rutina y al control de Contraloría. Además, muchos abusan del sistema, y en esencia demandan la confección de verdaderos estudios o requieren información que perfectamente pudieron obtener de la web con un mínimo de esfuerzo de su parte. Las fiscalías corporativas no enfrentan esta carga suplementaria.

g. Bozales políticos impuestos por la ley de presupuesto: las instituciones privadas no negocian su presupuesto anual con terceros. Lo definen internamente de acuerdo a criterios estrictamente técnicos. Los organismos del Estado, en cambio, deben lograr la aprobación del Congreso. Está bien que así sea, pero el problema es que los incentivos de los parlamentarios no siempre están alineados con los de los destinatarios del dinero. Primero, porque ellos mismos trabajan ante todo por ser reelectos, un hecho de la causa que es consustancial a la democracia. Segundo, porque un alto porcentaje de quienes deben aprobar el presupuesto son rivales políticos de quienes lo presentan, y con frecuencia están tanto o más interesados en derrotarlos en la próxima elección presidencial, que en las actividades que recibirán los montos en discusión.

h. Rigideces fijadas en la ley de presupuesto: la distribución del presupuesto (las famosas “glosas”), se promulga bajo el formato de ley de la república. Ya podrá imaginar la dificultad que supone ajustar dicha distribución a medida que avanza el año y las condiciones cambian. Los privados fijan presupuestos anuales también, pero pueden reordenar piezas de un lado a otro conforme las variables evolucionen sin infringir precepto legal alguno.

2. Las reparticiones públicas no pueden quebrar 

El Estado provee servicios irremplazables. Actividades tales como el servicio exterior, la defensa o el orden público le son indiscutiblemente exclusivas. Esto permite que se perpetúen en el tiempo fuentes de ineficiencia que en el mundo privado, en constante lucha por sobrevivir, serían inimaginables.

Ilustro con dos ejemplos.

El primero. Sin duda es razonable que un ministro cuente con chofer a tiempo completo. Se podría defender también su uso para el caso de los subsecretarios. Pero, ¿sabía que jefes de gabinetes y periodistas de gabinetes ministeriales y de subsecretarías cuentan con conductores a tiempo completo? ¿No es a todas luces un exceso? ¿Conoce una sola empresa en la que los periodistas que acompañan a los gerentes (si acaso existe tal cargo) cuenten con semejante lujo? En lugar de gastar un sueldo completo en cada una de estas personas que pasan la mayor parte del día desocupadas, sería considerablemente más barato contratar un pool de X conductores que satisfagan la demanda de un pool de Y jefes de gabinetes y periodistas (X < Y), y para esos inusuales casos en los que la demanda supera la oferta, suplir mediante una empresa de radiotaxis (de lujo, si se quiere) cuyo contrato se ha estipulado de antemano.

El segundo. La actividad gubernamental genera un copioso flujo de documentos entre estamentos. Un caudal permanente de textos viaja en busca de la venia SEGPRES, del financiamiento de Hacienda, de la bendición de Contraloría y una larga letanía. Hasta mediados de los noventa, esta realidad demandaba una cantidad significativa de estafetas que aplanaran las veredas acarreando papeles. Hoy, la inmensa mayoría de este flujo ha sido reemplazado por medios electrónicos. En el mundo corporativo, estas personas se vieron forzadas a la reconversión, pues de otro modo se pierde competitividad contra empresas que sí prescindieron de estos servicios anacrónicos, y la quiebra es siempre una amenaza real. El Estado, en cambio, puede darse el lujo de mantenerlos, pues no compite por su supervivencia y DIPRES opera bajo la restricción de que sus receptores de dinero no pueden quebrar. Habrá menos plata para nuevos hospitales y nuevos puentes, que es donde sí se puede recortar, pero la primera prioridad del presupuesto público será siempre pagar los sueldos de su personal.

Alguien podrá argüir que, al fin y al cabo, es un método legítimo de generar empleo. No. El desarrollo se construye con empleos que crean valor, no reordenando los ingresos existentes para financiar puestos prescindibles. Un amigo de CODELCO informó a un pintor que se presentó en su oficina que las paredes habían sido repasadas hace tan solo un año. “Usted no se meta en esto”, le respondió, “encárguese de su pega, y yo de la mía”. Me tocaba circular con frecuencia por una sala de estar equipada con televisión, donde seis estafetas de una repartición vecina pasaban sus horas. Le juro por mi santa madre que nadie estaba mejor informado de la actualidad deportiva y de lo que pasaba cada tarde en La casa en la pradera. True story.

Es verdad que las compañías pueden incurrir en gastos suntuarios. Bancos de inversión exhiben jets privados, estudios de abogados compran originales de Matta y, a juzgar por El lobo de Wall Street, corredoras de bolsa celebran fiestas con lanzamiento de enanos. La diferencia es que lo hacen solo cuando el dinero sobra, pues saben que DIPRES no estará siempre ahí para salvarlos. De hecho, cada año cientos de empresas que no manejan bien esas libertades quiebran, mientras que el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene 205 años y sabemos que seguirá existiendo en el futuro, incluso si contratara un chofer privado para cada funcionario.

La necesidad de velar por el buen uso de los recursos mediante interminables procesos de control, y la incapacidad de las reparticiones estatales de quebrar, perpetuando todo tipo de ineficiencias, son solo dos de las razones que explican la falta de eficiencia del Estado. Si quieres conoces las otras dos, te invito a leer en este link la segunda parte de este artículo, donde estudiaremos el problema de los ciclos políticos y el nudo del estatuto administrativo, para resolver, finalmente, qué hacer con ese pozo petrolero en Plaza Italia.

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Comentarios
Cristóbal Caro | 2017-11-15 | 13:17
3
Entonces no es tan buena idea nacionalizar todo, como propone Artés, al menos no hasta que tengamos un estado verdaderamente eficiente.

Pd: nos dirán la solución en el siguiente artículo?
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Pues visto así deprime, ya que estos puntos no son cosas que se puedan eliminar. Ya se ha visto que incluso con la fiscalización que tenemos igual hay gente que se aprovecha y saca más de lo q corresponde o solo favorece los suyos.
Yo he trabajado toda mi carrera en sector público, y por más que me duela debo decir que lo que se ha explicado es real. Espero con ansias ver q se dice mañana!
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oscar olivares | 2017-11-16 | 08:45
0
A Axel le gusta esto???
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Gabriel Oyarzun | 2017-11-16 | 09:42
2
Toda la razón, yo trabaje un poco mas de dos años en el servicio publico y ahora llevo como 3 años en el privado y lamentablemente la diferencia es abismante, y todo lo argumentado en este articulo, es cierto.
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Estimado César,

En parte estás en lo correcto, el estado es ineficiente por un problema de diseño, pero creo que hace falta elaborar razones más profundas:

tenis Marsèll estampados tenis estampados cordones sin Marsèll tenis Marsèll cordones sin pwwaqE5H El estado no está diseñado para administrar negocios, y está bien que sea así pues las instituciones democráticas tienen otras funciones más importantes : resguardar la libertad, la justicia, la paz y seguridad interna, la propiedad privada.

Caes en un error al teorizar en un principio sobre que si el estado se embarca en un proyecto minero se beneficia toda la sociedad, y esto no es así: sólo se beneficia el estado y quienes trabajen para él.

En una sociedad libre el estado no administra los negocios de los hombres, administra justicia entre hombres que administran sus propios negocios.

En la historia humana y aún en la actualidad hay numerosos ejemplos de las tristes consecuencias de la intervención del estado en el control de la economía.

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Todas las personas tienen opiniones distintas, las instituciones democráticas están diseñadas para que el estado se haga cargo sólo de aquellas cosas en las cuales hay consenso sobre la forma en que se debe enfrentar un problema. En la medida en que el estado aumenta su esfera de poder y abarca más funciones, éste consenso se hace imposible y la única manera en que el estado logre algo sobre lo que no hay concenso es cercenando la libertad mediante la coerción. Por esto en la medida que el estado aumenta su tamaño, su esfera de poder y funciones, se va acercando cada vez más a un estado totalitario.

En particular en tu ejemplo, el estado está obligando a los ciudadanos a invertir dinero de sus impuestos en un proyecto y si fuera eficiente (no lo es) le reportaría utilidades al estado, para que el gobierno de turno pueda gastar de forma arbitraria.

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"En una sociedad libre el estado no administra los negocios de los hombres, administra justicia entre hombres que administran sus propios negocios."
creo que ese es el punto al que se quiere llegar, que el estado no debe hacerse cargo de más que los justo y necesario
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